Prosegue la battaglia per la trasparenza sugli atti del comitato tecnico scientifico

EDITORIALE – Nei giorni scorsi su queste pagine digitali avevamo dato conto del fatto che il TAR del Lazio con sentenza n. 8615/2020, pubblicata il 22 luglio 2020, avesse ordinato alla Presidenza del Consiglio-Dipartimento della Protezione Civile «di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia della documentazione richiesta», ossia i verbali del Comitato tecnico scientifico (Cts) sulla cui base sono stati emanati i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che tanto hanno inciso sulla vita degli italiani in questa complessa fase di pandemia da Covid-19 (cfr.: https://ivl24.it/grazie-al-tar-lazio-finalmente-pubblici-gli-atti-del-comitato-tecnico-scientifico/).


Più precisamente, l’istanza di accesso civico generalizzato aveva ad oggetto l’ostensione di n. 5 verbali relativi ai pareri espressi dal Comitato Tecnico Scientifico, in particolare: 1) del 28 febbraio 2020, citato nelle premesse del DPCM del 1° marzo 2020; 2) del 1° marzo 2020, citato, anch’esso nelle premesse del DPCM del 1° marzo 2020; 3) del 7 marzo 2020, citato nelle premesse del DPCM dell’8 marzo 2020; 4) n. 39 del 30 marzo 2020, citato nelle premesse del DPCM del 1° aprile 2020; 5) n. 49 del 9 aprile 2020, citato nelle premesse del DPCM del 10 aprile 2020.


Il Tar spiegava che «la ratio dell’intera disciplina normativa dell’accesso impone di ritenere che se l’ordinamento giuridico riconosce, ormai, la più ampia trasparenza alla conoscibilità anche di tutti gli atti presupposti all’adozione di provvedimenti individuali o atti caratterizzati da un ben minore impatto sociale, a maggior ragione deve essere consentito l’accesso ad atti, come i verbali in esame, che indicando i presupposti fattuali per l’adozione dei descritti DPCM si connotano per un particolare impatto sociale, sui territori e sulla collettività».
Il 28 luglio, tuttavia, l’Avvocatura Generale dello Stato per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile ha proposto, avverso la citata sentenza, formale Ricorso in appello con istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza impugnata e richiesta di misura cautelare provvisoria ai sensi dell’art. 56 c.p.a..


Il 31 luglio, il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione III, ha accolto l’istanza di sospensiva e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutorietà della sentenza appellata fino alla discussione collegiale, fissata per la camera di consiglio del 10 settembre 2020.
Le motivazioni adottate sono, tuttavia, molto interessanti e meritano una particolare segnalazione in quanto, come vedremo innanzi, solo apparentemente sembrano dare ragione all’Avvocatura dello Stato e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.


Dice, infatti, il Presidente Franco Frattini nel decreto: “Non persuade, seppure in questa sede di delibazione sommaria, la tesi dell’appellante, che fonda la sua censura sulla qualificazione dei verbali quali “atti presupposti” per l’adozione di atti amministrativi generali, ovvero “tout court” come atti amministrativi generali: non sembrerebbe infatti che con tale categoria di atti si possa incidere, in modo tanto significativo, su diritti fondamentali della persona, ciò che invece potrebbero fare ordinanze contingibili e urgenti che, però, nella legislazione anti-COVID, sono solo quegli atti (ad es. del Ministero della Salute) che in tal modo la legge qualifica espressamente;


Rilevato che, i verbali di cui si è chiesta l’ostensione hanno – nel quadro della cennata eccezionalità e specialità normativa e amministrativa – il carattere di atti procedimentali tecnici prodomici alla adozione di D.P.C.M. volti a fronteggiare la pandemia, la domanda di accesso, e l’istanza cautelare volta a sospenderne l’esecuzione, deve essere valutata in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata del sistema eccezionale ancora, auspicabilmente per poco tempo, vigente, in particolare:
1) detti verbali hanno costituito il presupposto per l’adozione di misure volte a comprimere fortemente diritti individuali dei cittadini, costituzionalmente tutelati ma non contengono elementi o dati che la stessa appellante abbia motivatamente indicato come segreti;


2) le valutazioni tecnico-scientifiche si riferiscono a periodi temporali pressocché del tutto superati e la stessa Amministrazione, riservandosi una volontaria ostensione, fa comprendere di non ritenere in esse insiti elementi di speciale segretezza da opporre agli stessi cittadini, che le forti riduzioni di libertà hanno accettato in norme di una emergenza sanitaria i cui aspetti proprio quei verbali elaborano;


3) non si comprende, proprio per la assoluta eccezionalità di tali atti, rispetto alle categorie tradizionali invocate in senso opposto dalle due parti, perché si debba includere tali atti atipici nel novero di quelli sottratti alla generale regola di trasparenza e conoscibilità da parte dei cittadini, giacché la recente normativa – ribattezzata “freedom of information act” sul modello americano – prevede come regola l’accesso civico e come eccezione – tra cui questi atti atipici non possono essere inclusi né per analogia né per integrazione postuma della norma – la non accessibilità di quelle sole categorie di atti che, trattandosi di eccezione alla regola, devono essere interpretate restrittivamente; è stato peraltro chiarito che le norme sull’accesso civico generalizzato e quelle sull’accesso documentale vanno congiuntamente considerate come complesso regolatore che non restringe ma globalmente amplia la trasparenza e quindi il diritto di partecipazione del cittadino;


Considerato che, in mancanza della considerazione di tali verbali tra le categorie per cui la norma sull’accesso civico prevede la non ostensione, essa non può essere affidata, come sostiene l’appellante, “alla facoltà della Amministrazione, di valutare l’ostensibilità, qualora ritenuto opportuno, di tali verbali al termine dello stato di emergenza”.
Ritenuto, infatti, che tale riserva – specie se riferita alla stragrande maggioranza dei verbali riferita a periodi da tempo superati – si risolve in un discrezionale e unilaterale potere di esibire o meno atti la cui ostensibilità la legge non esclude espressamente dunque, secondo la regola generale, deve essere consentita…”.


Per la Fondazione Einaudi che ha proposto il ricorso introduttivo, il Consiglio di Stato ha sostanzialmente confermato la bontà delle ragioni esposte dai giuristi della Fondazione e ritenuto già, in questa primissima fase cautelare, infondate le ragioni addotte dall’Avvocatura dello Stato. La sospensione è tecnicamente un atto dovuto al fine di consentire al Collegio di approfondire compiutamente le tematiche esposte dalle parti, senza pregiudicarne il merito.
Giuseppe Benedetto e tutti i giuristi che stanno combattendo questa battaglia legale (Todero, Pruiti Ciarello, Palumbo, Tedeschini, Reale e Galati) si dichiarano molto soddisfatti del contenuto del decreto del Presidente Frattini.

Lo stato di diritto prevede che i cittadini conoscano le ragioni e le motivazioni che portano ad adottare un provvedimento normativo vieppiù se trattasi di questioni che possono essere vagliate e studiate con il metodo scientifico; altrimenti restiamo sudditi che, in quanto tali, devono obbedire solo perché così vuole il sovrano assoluto.